Beschluss kommunal 2001: Vertrag für die Zukunft der Kommunalen Selbstverwaltung

Bundesvertreterversammlung 2001
Leitantrag: Vertrag für die Zukunft der Kommunalen Selbstverwaltung

I. Aktive Bürgergesellschaft

II. Neue Kraft für Demokratie vor Ort
Sozialpolitik durchschaubar und selbstverantwortlich

III. Stark vor Ort
Finanzieller Handlungsspielraum erweitern

I. Aktive Bürgergesellschaft

Selbst verwalten und gestalten vor Ort!

Die Kommunalpolitik ist das Herz und der Motor der aktiven Bürgergesellschaft. Wir, die Kommunalpolitikerinnen und Kommunalpolitiker der Union unterstützen das Engagement und den Einsatz der Menschen in den Verbänden der Jugend, der Senioren, der Wohlfahrtspflege und des Sports, in den Kirchen, den Feuerwehren, den Umwelt- und Naturschutzorganisationen, kulturellen Vereinen, Einrichtungen oder im familiären Umfeld. Aber auch das ehrenamtliche kommunalpolitische Mandat selbst gehört zur aktiven Bürgergesellschaft. In den unterschiedlichen Formen bürgerschaftlichen Engagements leisten viele Menschen einen unersetzlichen Beitrag für unser Gemeinwesen.

Ansprechpartner der Bürger vor Ort sind weder Bundeskanzler, die Minister noch der Ministerpräsident, sondern Bürgermeister, kommunale Mandatsträger und Mitarbeiter in den Rathäusern. Die kommunalen Amts- und Mandatsträger bilden den Kern der Union. Sie müssen nicht nur zur kommunalen Politik, sondern auch zur Landes- und Bundespolitik vor Ort Rede und Antwort stehen. Für die Glaubwürdigkeit christlich-demokratischer und christlich-sozialer Politik sind starke und kompetente Persönlichkeiten vor Ort ganz entscheidend.

Soziale, kulturelle, Sport-, Freizeit- oder caritative Vereine, Einrichtungen und Organisationen haben vor Ort nur deshalb Bestand, weil die Kommunalpolitik ihre Anliegen, finanziellen und personellen Probleme erkennt, aufnimmt und mit erheblichen Mitteln unterstützt. Die Kommunalpolitik bildet letztendlich das Rückgrat zur Aufrechterhaltung und Verbesserung des lokalen Engagements in seiner Vielfältigkeit. Kommunalpolitik gibt dafür vielfältige Impulse.

Zu Recht überlässt die Kommunalpolitik dabei in vielen Bereichen den aktiven Bürgerinnen und Bürgern Entscheidungs- und Gestaltungsfreiheiten, die ein lebendiges und experimentierfreudiges Feld für die gemeinsame Arbeit eröffnen.
Durch Verbesserung des Informationsflusses zwischen kommunalpolitischem und bürgerschaftlichem Ehrenamt kann eine noch intensivere Verknüpfung der Arbeit der kommunalen Gremien und dem Bürger erfolgen. Eine Vielzahl neuer Formen der Bürgerbeteiligung bindet richtigerweise die Bürger mehr als bisher in die kommunalpolitische Tätigkeit ein. Allerdings muss darauf geachtet werden, dass die Handlungsfähigkeit der repräsentativen Demokratie – ausgeformt durch die Gemeinde- und Kreisordnungen – dadurch nicht ausgehöhlt werden darf.

Kommunale Selbstverwaltung und kommunales Ehrenamt haben in Zukunft nur dann Bestand und können sich weiterentwickeln, wenn finanzieller und politischer Handlungsspielraum für die Kommunen zurückerobert wird. Vor Ort muss wieder mehr entschieden werden können. Wenn Aufgaben von Land und Bund übernommen werden sollen, müssen Land und Bund dies auch auf Dauer finanzieren.

Kommunalpolitisches Ehrenamt stärken!

Die kommunalen Mandatsträger sind die politischen Vertreter der Menschen in jeder Gemeinde, in jeder Stadt. Sie sind zuständig für die örtlichen Angelegenheiten und müssen sich auf ihre kommunalpolitische Führungsaufgabe in den Vertretungskörperschaften konzentrieren. Die Mandatsträger brauchen die Unterstützung und Hilfe der Verwaltungen, um die Aufgabe der politischen Steuerung effizient zu erfüllen.

Die KPV setzt sich dafür ein, dass flächendeckend die kommunalen Fraktionen personell und materiell so ausgestattet werden, dass eine optimale Unterstützung und Qualifizierung der Mandatsträger erfolgen muss. Kommunale Fraktionen – auch aus unterschiedlichen Gemeinden – können die Möglichkeit erhalten, gemeinsame Fraktionsbüros zu unterhalten.

Die KPV fordert die Gemeinden, Städte und Kreise auf, – dort, wo dies noch keine Praxis ist – den Fraktionen ausreichende Mittel für die Weiterqualifizierung und Ausbildung der Mandatsträger zur Verfügung zu stellen. Die Kommunalpolitiker der Union werden sich dafür einsetzen, dass durch die Landesgesetzgeber – dort wo noch nicht geschehen – entsprechende Regelungen in die Kommunalverfassungen aufgenommen werden.

Den Bürgern trauen: Direktwahlen sowie Kumulieren und Panaschieren
Die Bürger sollen Bürgermeister, Oberbürgermeister und Landräte direkt wählen. Außerdem ist im kommunalen Wahlrecht der Einfluss der Bürger auf die Zusammensetzung der kommunalen Vertretung zu stärken. Die KPV setzt sich dafür ein, dass bundesweit Kumulieren und Panaschieren eingeführt wird. Wir wollen mehr Demokratie und direkte Personalentscheidungen, wir wollen überall die Direktwahlen von Bürgermeistern und Landräten.

Die KPV fordert die CDU/CSU-Bundestagsfraktion und Landtagsfraktionen auf, zu prüfen, inwieweit durch

• den Kandidaten für ein kommunales Wahlamt einen kommunalwahlkampfbezogenen Kündigungsschutz eingeräumt,
  
• den kommunalen Mandatsträgern einen Kündigungsschutz in Bezug auf die Ausübung des Ehrenamtes gewährt und
  
• den ehrenamtlichen Kommunalpolitikern einheitlich ausreichende
  
• Freistellungen für die Ausübung des Mandates gesichert werden kann.

Bürgerbeteiligung ist Sache der kommunalen Vertretungen

Die kommunalen Vertretungen sind die Kristallisationspunkte der Bürgerbeteiligung. Die Fraktionen als Teil des Rates müssen diese Aufgabe entschieden und mutig anpacken. Die Verwaltungen haben dabei gegenüber der kommunalen Vertretung eine unterstützende Funktion. Die kommunalen Mandatsträger sind frühzeitig und umfassend in die modernen Formen der Bürgerbeteiligung einzubinden; sie sollen in die Lage versetzt werden, die Prozesse zu initiieren und zu steuern.

Die KPV bestärkt die CDU/CSU-Fraktionen in den Städten, Kreisen und Gemeinden in ihrem Bemühen, möglichst frühzeitig sachverständige Bürger und Einwohner in ihre Arbeit einzubeziehen und eine möglichst breite Beteiligung im Vorfeld von Fraktions- und Ratsentscheidungen (z. B. öffentliche Fraktionssitzungen, Stadtteilgespräche, Bürgeranhörungen) zu organisieren. In Zusammenarbeit mit den Landesverbänden wird die Bundes-KPV dazu einen Leitfaden herausgeben.

Politik für alle

Unsere Politik muss am Gemeinwohl orientiert sein. Bürgerbegehren und Bürgerentscheide können nur Bestand haben, wenn angemessene Quoren die Durchsetzung von Einzel- und Partikularinteressen verhindern. Die Absenkung der Quoren von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid oder aber die unbegrenzte Durchführung dieser Bürgerbeteiligungsform ohne Ausschlusskatalog führen zwangsläufig zum Desinteresse am kommunalpolitischen Ehrenamt und zur Aushebelung funktionierender gemeinwohlorientierter Entscheidungsverfahren zu Lasten individueller Interessenvertreter.

Ehrenamt anerkennen!

Zur Unterstützung der aktiven Bürgergesellschaft muss eine Kompensation bestehender Nachteile angestrebt werden, die heute noch vielfach durch überholte rechtliche Regelungen blockierend wirken. Zugleich kann durch die Stärkung der gesellschaftlichen Anerkennung zumindest in geringem Maße ein Ausgleich für geleistete materielle Aktivitäten erfolgen. Dies erhöht einerseits die Akzeptanz der ehrenamtlich Aktiven und führt andererseits das ehrenamtliche Engagement zum erforderlichen höheren Stellenwert innerhalb des gesellschaftlichen Lebens. Um dem Ehrenamt mehr Anerkennung zu verschaffen, fordert die KPV:

Der entstandene Aufwand muss steuer- und sozialversicherungsfrei in Form von Pauschalen erstattet werden.

• Die Akzeptanz des Ehrenamtes in privaten Unternehmen und im öffentlichen Bereich soll z.B. durch Freistellungen und Auszeichnungen gestärkt werden.
  
• Leistungen im Ehrenamt sollen auf Wunsch in Leistungs- und Arbeitszeugnissen ausgewiesen werden.
  
• Wettbewerbe vor Ort mit der Zielsetzung der Schaffung eines neuen Leitbildes (Berücksichtigung von ehrenamtlichen Erfahrungen, Kompetenzen und Qualifikationen) sollen durchgeführt werden.
  
• Die öffentliche Verwaltung soll als Vorbild zur Unterstützung ehrenamtlicher Maßnahmen ausgebaut werden.

Nur durch eine aktive Bürgergesellschaft kann langfristig kommunale Selbstverwaltung gesichert werden.

II Soziales

Neue Kraft für Demokratie vor Ort

Sozialpolitik durchschaubar und selbstverantwortlich

Viel zu viele Menschen in den Gemeinden, Städten und Kreisen sind ohne Arbeit. Arbeitsfähige Menschen brauchen neue Chancen und Anreize, um für ihren Lebensunterhalt zu sorgen und eine persönliche Perspektive entwickeln zu können. Wir unterstützen nachdrücklich neue Wege zu einer verantwortungsvollen Arbeitsmarktpolitik und zu niedrigen Lohnnebenkosten. Reformüberlegungen müssen dabei im Bereich der Arbeitslosenversicherung, der aktiven Arbeitsmarktpolitik, bei dem Zusammenspiel von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe und bei der Belebung des Niedriglohnsektors ansetzen. Wir wollen eine für die Menschen durchschaubare und die Selbstverantwortung anspornende Sozialpolitik.

Hilfe zur Arbeit als eigenständiges Leistungsrecht

Wir fordern die Sozialhilfe für Arbeitsfähige und die Arbeitslosenhilfe in einem neuen und eigenständigen Leistungsgesetz zu vereinheitlichen. Wir wollen eine Hilfe zur Arbeit bzw. eine echte Arbeitsförderung, um Arbeitsfähige in den regulären Arbeitsmarkt einzugliedern. Ein einheitliches Arbeitsförderungsrecht könnte für alle Arbeitslosen geschaffen werden, die kein Arbeitslosengeld (mehr) erhalten und das die Inanspruchnahme von Sozialhilfe ausschließt.

Die gesetzliche Verpflichtung zur Kooperation zwischen Arbeitsverwaltung und Sozialämtern muss flächendeckend umgesetzt werden. Wir fordern, den örtlichen Arbeitsämtern mehr Entscheidungsbefugnisse einzuräumen sowie den zweckbezogenen Datenaustausch zwischen den Ämtern gesetzlich und organisatorisch zu ermöglichen.

Arbeitslosigkeit kann abgebaut und Beschäftigung aufgebaut werden, wenn die Instrumente der neuen Hilfe zur Arbeit das Leben ohne ordentliche Arbeit unattraktiver und gleichzeitig das Leben mit Arbeit und mit selbstverdientem Geld attraktiver machen.

Ja zur Arbeitsaufnahme

Das neue Leistungsrecht muss deutliche Anreize zur Arbeitsaufnahme schaffen. Als Kernpunkt des neuen Regelwerkes ist eine Umkehrung der Beweislast, das heißt ein Anspruch auf staatliche Unterstützung nur unter der Voraussetzung vorzusehen, dass der Hilfesuchende ein Arbeits- oder Ausbildungsangebot bzw. eine gemeinnützige Tätigkeit annimmt.

Die zuständige Behörde soll verpflichtet werden, jeden Hilfesuchenden von Beginn an intensiv zu betreuen und ihm möglichst bei Antragstellung bereits ein konkretes Angebot zu unterbreiten, wie dies teilweise schon erfolgreich praktiziert wird. Als Angebot kommt dabei in erster Linie eine Beschäftigung im ersten Arbeitsmarkt in Betracht, aber auch ein Ausbildungsangebot, ein Angebot für Deutschkurse bei Ausländern mit Sprachdefiziten oder eine gemeinnützige Tätigkeit. Außerdem sollen auch die Kommunen die Maßnahmen der aktiven Arbeitsförderung wahrnehmen können.

Familien müssen so entlastet werden, dass Kinder aus der Sozialhilfe herausgeholt werden und gleichzeitig den Eltern die Möglichkeit gegeben wird, sich ebenfalls aus dem Sozialhilfebezug zu lösen. Deshalb hat die KPV die Einführung des Bundesfamiliengeldes gefordert.

Wer arbeitsfähig ist, also weder krank, noch dauerhaft erwerbsunfähig, muss eine nach klar geregelten Vorgaben zumutbare Arbeit annehmen. Arbeitsfähigkeit wird arbeitsmedizinisch festgestellt. Falls sie nicht gegeben ist, müssen Rehabilitation oder Renten greifen. Sozialhilfe muss nachrangig helfen.

Die Eingliederungshilfe ist aus dem Bundessozialhilferecht herauszulösen. Es ist ein eigenständiges, bundesfinanziertes Eingliederungsgesetz als Leistungsgesetz für behinderte oder von Behinderung bedrohte Menschen zu schaffen, um sie aus der Sozialhilfe herauszuholen.

Anreiz- und Sanktionsmöglichkeiten

Wir sprechen uns für deutliche und effektivere Anreiz- und Sanktionsmöglichkeiten aus. Wer trotz bestehender Möglichkeiten zur Selbsthilfe aus von ihm zu vertretenden Gründen nicht für die eigene Daseinssicherung sorgen will, es also trotz Arbeitsfähigkeit und bestehender Arbeitsangebote ablehnt, zu arbeiten, verliert seinen Anspruch auf solidarischen Beistand der Allgemeinheit.

Wir wollen, dass der Hilfeempfänger im Krankheitsfall wie der gesetzlich Krankenversicherte Leistungen der gesetzlichen Krankenkassen (und Pflegekassen) erhält. Die derzeitige Regelung über die „Krankenhilfe“ nach BSHG führt teilweise zu einer Besserstellung von Sozialhilfeempfängern gegenüber gesetzlich Krankenversicherten und muss daher entfallen. Der Hilfeempfänger soll auch einen Anspruch auf Altersversorgung in der gesetzlichen Rentenversicherung erwerben können. Dies wird ihm in erster Linie dann möglich sein, wenn er das Angebot zu arbeiten, das ihm unterbreitet wird, annimmt. Sofern der Hilfeempfänger bereits Mitglied der gesetzlichen Rentenversicherung ist und aus anerkennenswerten Gründen vorübergehend gehindert ist, zu arbeiten oder ihm kein Angebot unterbreitet werden kann, soll auch eine gemeinnützige Tätigkeit oder eine gewisse Zeit der Arbeitslosigkeit rentensteigernde Wirkung haben.

Die Kommunen und Länder dürfen durch die Neuregelung nicht weiter belastet werden. Die finanzielle Verantwortung für arbeitsfähige Hilfeempfänger verbleibt weiterhin beim Bund. Dies muss vor allem deshalb gelten, weil der Bund für die steuer-, wirtschafts- und sozialpolitischen Entscheidungen verantwortlich ist, die über die Lage am Arbeitsmarkt entscheiden.

Aktive Arbeitsmarktpolitik allein kann Arbeitslosigkeit in großem Stil nicht beseitigen; ihr Erfolg hängt ganz wesentlich vom gesamtwirtschaftlich begründeten Angebot an Arbeitsplätzen ab, was wiederum von der (De-)Regulierung der Arbeitsmärkte, vom Steuer-, Abgaben- und Transfersystem sowie konjunkturellen und strukturellen Faktoren bestimmt wird.

Individuelle Hilfe

An die individuellen Bedürfnisse der Arbeitslosen angepasste, intensive Bemühungen um die Beratung und Vermittlung in Arbeit sind vergleichsweise kostengünstig. Außerdem stellen sie sicher, dass eine überdurchschnittlich große Wahrscheinlichkeit des beschleunigten Übergangs in Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt besteht. Hier kommt den Kommunen in Zusammenarbeit mit den Arbeitsämtern eine große Bedeutung zu.

Qualifizierungsmaßnahmen sind im Bereich der Langzeitarbeitslosigkeit besonders wirksam, insbesondere, wenn sie zielgruppenorientiert, betriebsnah und in kleinen Gruppen durchgeführt werden.

Bei der kostenintensiven Subventionierung von Lohnkosten für die Beschäftigung in der Privatwirtschaft besteht ein großes Risiko von Mitnahme-, Substitutions- und Verdrängungseffekten. Lohnkostensubventionen können jedoch effektiv werden, wenn sie sich zielgruppenspezifisch auf die bereits längere Zeit Arbeitslosen oder andere besonders benachteiligte Gruppen beziehen, ausreichend lange Gewährungsfristen aufweisen und mit zielgerichteten Qualifizierungsmaßnahmen verbunden werden.

Eine dezentrale Ausgestaltung der aktiven Arbeitsmarktpolitik auf lokaler Ebene mit erfolgsorientierten Budgetzuweisungen seitens der zentralstaatlichen Ebene wird als besonders effektiv und effizient angesehen. Eine laufende Evaluation der Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik muss gewährleistet sein.

III. Finanzen

Stark vor Ort – Handlungsspielraum erweitern

Die Kommunen sind die idealen Problemlöser und Aufgabenträger in unserer Gesellschaft. Nur dort, wo die Kommunen überfordert sind, darf eine andere – höhere – Verwaltungsebene zum Zuge kommen. Hinderungsgründe für die Aufgabenansiedlung an unterster Stelle können beispielsweise sein: Hochqualifiziertes Personal kann nicht ausgelastet werden, wirtschaftlich ist der Betrieb einer Einrichtung unvertretbar oder die Lösung einer Aufgabe erfordert eine weiträumige Koordinierung von Entscheidungen.

Um die Städte, Gemeinden und Landkreise wieder handlungsfähig zu machen, müssen die Gemeindefinanzen wieder in geordnete Bahnen gelenkt werden. Dazu sind folgende Schritte erforderlich:

• Aufgabenkritik – was muss der Staat an Aufgaben überhaupt noch wahrnehmen?
  
• Abschaffen von Doppelarbeit – Konzentration der noch wahrzunehmenden Aufgaben auf eine Instanz/Verwaltungsbehörde
  
• Föderalismusreform – Neuordnung der Verantwortung zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen
  
• Gemeindefinanzreform
  
• Einführung des Konnexitätsprinzipes und
  
• im Falle von Aufgabenverschiebungen muss ein direkter finanzieller Ausgleich zwischen Kommunen und Bund erfolgen.

Dabei stellt die Aufzählung keine Reihenfolge dar. Vieles kann parallel ablaufen. Konkrete Vorschläge finden sich beispielsweise in dem Konzept: „Schlanker Staat – Starker Bürger“ der Bundes-CDU.

Wir fordern die strikte Durchführung des Subsidiaritätsprinzipes sowohl im Rahmen der Länder, des Bundes als auch der EU. Dazu müssen in allen Verfassungen entsprechende Vorkehrungen getroffen werden, damit dies nicht weiter durch schleichende Prozesse ausgehöhlt wird.

Eine Haushaltsverantwortung ist nur dann tatsächlich gegeben, wenn die Verantwortung für Einnahmen und Ausgaben in einer Hand liegt. Deshalb muss die Finanzverfassung so gestaltet werden, dass jede staatliche Ebene auch für die Finanzierung der von ihr verursachten Ausgaben verantwortlich ist. Wir fordern die Verankerung eines wirksamen Konnexitätsprinzipes in das Grundgesetz.

Kommunalfinanzen auf Dauer absichern

Es wird immer wieder Aufgabenverschiebungen zwischen den staatlichen Ebenen Bund, Länder und Kommunen geben. Dagegen wehrt sich niemand. Wir wollen, dass es bei den notwendigen Finanzregelungen auf Dauer transparent und fair zugeht. Bisher sind die Städte, Gemeinden und Landkreise einem doppelten Risiko ausgeliefert.

Es wird behauptet: Die Kommunen seien verfassungsmäßig integraler Bestandteil der Länder und deshalb dürfe es keine direkten Finanzbeziehungen zwischen dem Bund und den Kommunen geben. Daraus wiederum wird die Folge gezogen, dass ein finanzieller Ausgleich immer über die Länder führt und Kompensationen gewählt werden, die mit dem eigentlichen Vorhaben nichts zu tun haben. Wir nennen hier das jüngste Beispiel der zusätzlichen Finanzlast für die Grundrente. Die Kommunen werden zusätzlich belastet. Zum Ausgleich erhalten die Länder vom Bund einen erhöhten Anteil am Wohngeld, den diese an die Kommunen weitergeben sollen. Dies hat zwei erhebliche Nachteile: Zum ersten: Es ist nicht garantiert, dass die auf die Reise geschickte Entlastung auch tatsächlich bei den Kommunen ungeschmälert ankommt. Das lehrt die Erfahrung der letzten Jahrzehnte. Zum zweiten: Der Ausgleich über den Umweg anderer Gesetze, z. B. des Wohngelds lässt sich schon nach wenigen Jahren überhaupt nicht mehr nachvollziehen. Der Bund wollte sich beispielsweise schon einmal aus der Beteiligung am Wohngeld verabschieden. Was wird dann in Zukunft mit dem kommunalen Ausgleich? Niemand kann in kurzer Zeit die Finanzströme und ihre Entwicklung noch nachvollziehen. Dadurch geraten die Kommunen immer mehr ins Hintertreffen.

Wenn ein immer größerer Teil der sozialen Grundlast bei den Kommunen konzentriert wird, dann muss ein neues faires und transparentes Verfahren angewendet werden, um die Finanzströme der jeweiligen Entwicklung anzupassen. Das kann nur in einem direkten Ausgleich geleistet werden, der auf Dauer nachvollziehbar ist und auch einer Revision unterworfen werden kann. Rechtlich sind direkte Finanzbeziehungen zwischen Bund und Kommunen möglich. Unser Grundgesetz sieht dies in dreifacher Hinsicht vor: Beim Gemeindeanteil an der Einkommensteuer, beim Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer und in umgekehrter Richtung bei der Gewerbesteuerumlage. Gerade durch die letzten Korrekturen an Art. 28 und Art. 106 Grundgesetz im Zuge der Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer wurde die Möglichkeit direkter Zahlungsströme verfestigt und ausgebaut. Deshalb ist ein direkter Ausgleich möglich und im Zuge der dauerhaften Nachvollziehbarkeit unumgänglich. Die Staatspraxis beweist auch die Richtigkeit dieser These: Immer wenn Bund und Länder einen Ausgleich von den Kommunen beanspruchen, greifen sie direkt auf die Gewerbesteuerumlage zu. Das muss auch umgekehrt gehen.

Ebenso wie das Einnahme-Ausgabe-Verhältnis von Bund und Ländern von Zeit zu Zeit im Rahmen der Umsatzsteuerverteilung überprüft wird, muss dies auch im Verhältnis zu den Kommunen geschehen. Dass ein solches Verfahren notwendig ist, macht die Tatsache deutlich, dass sich beachtliche Haushaltsvolumen gegenüberstehen. Das Ausgabevolumen des Jahres 2001 beträgt:

• beim Bund 243,9 Mrd. €,
  
• bei den Ländern 252,5 Mrd. €,
  
• und bei den Kommunen 146,5 Mrd. €,

wobei die Kommunen ihre Ausgaben am wenigsten beeinflussen können. Was Bund und Ländern recht ist, muss den Kommunen billig sein.

Wenn Aufgaben und Verantwortung klar geregelt sind, können Aufgaben und damit Ausgaben nur dann veranlasst werden, wenn ein auf Dauer abgesichertes Erstattungssystem des Auftragsgebers eingerichtet wird.

Säulen der kommunalen Finanzausstattung

Weder in quantitativer noch in qualitativer Hinsicht gibt es zur Zeit eine ausreichende Absicherung der Gemeindefinanzen. Deshalb bedarf es einer umfassenden Gemeindefinanzreform, in deren Rahmen die Gemeindefinanzen so neu gestaltet werden, dass tatsächlich die Einnahme- und Ausgabeverantwortung in einer Hand gegeben ist. Nur auf diesem Wege kann ein Steuerwettbewerb nach unten, wie wir ihn in Deutschland dringend benötigen, erzeugt werden. Wir wollen eine föderale Aufgabenstruktur mit einer entsprechenden Finanzarchitektur schaffen, die verfassungsrechtlich abgesichert ist.

Zur Wahrnehmung einer echten Haushaltsverantwortung gehört, dass ein großer Teil dieser Einnahmen durch mit Hebsatzrecht versehene Steuern gestaltet wird. Diesen Ansprüchen genügt eine Ausweitung des Anteils der Gemeinden an der Umsatzsteuer nicht, weil dieser den Charakter einer Zuweisung hat und von den Kommunen nicht beeinflusst werden kann. Er gehört zur finanziellen Grundausstattung, die als „Grundlast“ angesehen wird und für alle Kommunen in allen Ländern gleich ist.

Um die kommunale Selbstverwaltung zu garantieren, müssen originäre Ausgaben durch originäre Einnahmen finanziert werden. Insgesamt muss der Teil der Zuweisungen kleiner werden. Dabei sollte die Finanzausstattung aufgeteilt werden in eine Grundausstattung, die so bemessen sein muss, dass alle Pflichtaufgaben aus ihr finanziert werden können. Dazu kommt eine Zusatzausstattung zur Finanzierung der Selbstverwaltungsaufgaben. Sie muss mindestens 5 bis 7% des Volumens der Verwaltungshaushalte umfassen. Letztere muss durch Steuern mit gemeindlichen Hebesätzen finanziert werden, während die Grundausstattung aus den Zuweisungen und unterdurchschnittlichen Hebsätzen finanziert werden muss. Eine Gemeinde mit durchschnittlichem Standard muss mit durchschnittlichen Hebesätzen und der Grundausstattung ihre Aufgaben finanzieren können.

Die gemeindliche Finanzausstattung sollte künftig auf folgenden Säulen aufbauen:

• Neue Gemeindewirtschaftssteuer (als Weiterentwicklung der Gewerbesteuer)
  
• Reformierte Gemeindeeinkommensteuer (als mit Hebesatz versehener Zuschlag zur staatlichen Einkommensteuer)
  
• Reformierte Grundsteuer mit Hebesatzrecht
  
• Anteil der Gemeinden an der Umsatzsteuer
  
• Finanzausgleichsleistungen.

Gewerbesteuer zur Gemeindewirtschaftsteuer weiterentwickeln

Die Kommunalpolitische Vereinigung der CDU und CSU fordert neben dem mit einem Hebesatz versehenen Zuschlag zur Einkommensteuer (bisher Gemeindeanteil an der Einkommensteuer) als eigenständige zweite Säule davon völlig unabhängig als Ersatz der bisherigen Gewerbesteuer eine mit Hebesatz versehene Gemeindewirtschaftssteuer, die von den Körperschaften als Zuschlag zur Körperschaftssteuer erhoben wird. Bei den Personengesellschaften wird auf der Bemessungsgrundlage des ermittelten Gewinns sowie bei der wirtschaftlichen Betätigung von Personen auf der Basis der in der Einkommensteuer ermittelten Gewinne als Besteuerungsgrundlage angeknüpft. Die Gemeindewirtschaftsteuer soll als Betriebsausgabe steuerlich wirksam werden. Für Einzelpersonen und Personengesellschaften soll sie, wie die bisherige Gewerbesteuer auf der Basis von Nivilierungssätzen, mit der Steuerschuld bei der Einkommensteuer verrechnet werden können.

Diese Strukturverbesserungen sollen aufkommensneutral gestaltet sein und zu einer erheblichen Steuervereinfachung beitragen.

Unsere Gemeindewirtschaftsteuer

Die Kommunalpolitische Vereinigung hat dazu ihr Konzept einer “Gemeindewirtschaftssteuer” weiterentwickelt.

Durch eine Veränderung muss es zu einer erheblichen Verwaltungsvereinfachung kommen, die möglichst das besondere Steuerkapitel „Gewerbesteuer“ und insbesondere die komplizierten Abgrenzungsfragen zwischen Gewerbe und freiberuflicher Tätigkeit überflüssig macht.

Wir plädieren für eine Gemeindewirtschaftsteuer als eine reine Ertragssteuer und nicht mehr, wie die alte Gewerbesteuer, als eine Objektsteuer. Die Gemeindewirtschaftsteuer soll eine vollkommen eigenständige Steuer sein, die sich zur Verwaltungsvereinfachung der Besteuerungsgrundlagen aus der Einkommen- und Körperschaftssteuer bedient.

Was wird besteuert?

Die Nachfolgeregelung für die Gewerbesteuer belastet – als Besteuerungsgut – die Erträge aus wirtschaftlicher Betätigung. Sie löst sich damit bewusst von dem bisherigen Anknüpfungspunkt “Gewerbebetrieb” der bisherigen Gewerbesteuer.

Über Ausnahmen muss gesondert entschieden werden. Grundsätzlich muss es rechtliche und/oder volkswirtschaftliche Gründe für eine Ausnahme geben. Beispielsweise muss darüber entschieden werden, ob Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft weiterhin ihre Leistungen an die Kommune in Form der besonderen “Grundsteuer A” abgelten sollen oder in diese Steuer einbezogen werden sollen. Gleiches gilt für die Einkünfte aus “Vermietung und Verpachtung”.

Der wirtschaftlichen Betätigung von Privatpersonen gleichgestellt werden müssen alle Leistungen der öffentlichen Hände und gemeinnütziger Organisationen, die auch von Privaten mit Gewinnerzielungsabsicht verfolgt werden können und in der Praxis auch werden. Gemeint sind die Leistungen der Ver- und Entsorgung, beispielsweise die Müllabfuhr, Gartenbetriebe, Bauhöfe, Katasterleistungen usw. Weil öffentliche Hände keinen Gewinn erzielen dürfen, fehlt gegenüber privaten Leistungen nur die Absicht der Gewinnerzielung. Ansonsten unterscheiden sie sich nicht von der Tätigkeit von Privaten, insbesondere nicht in der Inanspruchnahme der von der Allgemeinheit finanzierten Infrastrukturen. Auch muss aus Gründen der Wettbewerbsgleichheit hier eine gleichmäßige Abgabenbelastung geschaffen werden.

Entsorgungseinrichtungen, die am Ende einer Wertschöpfungskette stehen und in Organisationsformen betrieben werden, die keinen Gewinn erwirtschaften, z. B. rechtlich abgetrennte Deponien, müssen wie öffentliche Betriebe behandelt werden, auch wenn sie sich in privater Trägerschaft befinden.

Die Bemessungsgrundlage ist der steuerliche Gewinn. Bei Körperschaften und Personengesellschaften ist das der ermittelte Gewinn. Bei Einzelpersonen sind es die im Rahmen der Einkommensteuererklärung ermittelten einzelnen Einkunftsarten mit wirtschaftlicher Betätigung, wie z. B. gewerbliche und freiberufliche Tätigkeit. Dies vermeidet zusätzliche Bürokratien und Abgrenzungsschwierigkeiten. Mit dieser ausschließlichen Anknüpfung am Gewinn wird wegen der Kompromissfähigkeit gegenüber der Wirtschaft auf jegliches Sollertrags- oder Realsteuerelement und damit gewinnunabhängiges Element verzichtet.

Bei der Bemessungsgrundlage muss aus Gründen der Rechtsformneutralität ein Freibetrag für Nicht-Körperschaften eingeführt werden, der dem Geschäftsführergehalt aus der jetzigen Gewerbesteuerregelung mit 48.000 DM entspricht und übernommen werden kann, außerdem sollten die Steuermessbeträge für natürlichen Personen und Personengesellschaften wie bisher wie folgt gestaffelt werden:

Für Körperschaften beträgt die Steuermesszahl einheitlich 5 %.

Die Bemessungsgrundlage muss um ausländische Einkünfte bereinigt werden, weil dies internationalem Recht entspricht. Außerdem muss berücksichtigt werden, dass auf wirtschaftliche Teile entrichtete Grundsteuer aus der Bemessungsgrundlage herausgenommen wird. Dazu sind verwaltungseinfache Pauschalverfahren zu entwickeln.

Wer zahlt die Steuer?

Steuersubjekt und damit Steuerschuldner sind alle juristischen und natürlichen Personen, die Erträge aus wirtschaftlicher Betätigung zu versteuern haben. Damit wird bewusst vom Anknüpfungspunkt “Einkünfte aus Gewerbebetrieb” abgesehen. Steuerpflichtige Einnahmen können aus allen Einkunftsarten – ausgenommen der unselbständigen Tätigkeit – erwachsen. Entscheidend ist, dass es sich um eine Betätigung handelt, die einen wirtschaftlichen Zweck und damit letztendlich die Gewinnerzielung als Motiv hat. Die Land- und Forstwirtschaft bleibt von dieser Steuer ausgenommen, weil es dafür die gesonderte Grundsteuer A gibt. Die Vermietung und Verpachtung wird durch die Grundsteuer erfasst und kann deshalb ebenfalls von dieser Steuer befreit bleiben.

Mehrere Betriebsstätten

Bei der Frage der Zurechnung des Steueranteils an verschiedene Gemeinden bei mehreren Betriebsstätten muss entsprechend dem Territorialprinzip bei den einzelnen Betriebsstätten angeknüpft werden. Nur dann erfüllt der Hebesatz seine Bindungsfunktion zwischen Betrieb und Kommune. Verwendet werden können Daten aus den Statistiken, die im Zusammenhang mit der Verteilung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer erstellt werden. Diese Statistiken werden alle drei Jahre fortgeschrieben und sind deshalb als sehr gute Grundlage geeignet. Verteilungsfaktoren sollten danach der Umfang der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung und das Betriebskapital sein. Allerdings sollte nicht an die Zahl der Beschäftigten, sondern an die Lohnsumme angeknüpft werden. Verteilungsfaktoren wären danach die Lohnsummen der einzelnen Betriebsstätten und das eingesetzte Kapital. Bei der Verteilung muss man sich über die Quoten unterhalten. Dazu sind Proberechnungen erforderlich.

Und so wird gerechnet

Um Differenzierungen in der Ertrags- und Leistungsfähigkeit in das System einbringen zu können, gibt es an dieser Stelle die Möglichkeit, Steuermesszahlen einzuführen. Aus wirtschaftlichem Ertrag und Steuermesszahl wird ein Steuermessbetrag gebildet. Dieser ist nötig, um die Abgabe hebesatzneutral im Finanzausgleich (Kommunal- und Länderfinanzausgleich) als Berechnungsgrundlage verwenden zu können. Auf diesen Steuermessbetrag wird ein individueller Hebesatz jeder einzelnen Gemeinde angewendet. Das Ergebnis ist der fällige Steuerbetrag.

Die Veranlagung zu dieser Steuer erfolgt dadurch, dass die Finanzämter den Gemeinden die Messbeträge mitteilen. Diese sind als Nebenprodukte aus den bisherigen Steuerverfahren zu gewinnen und werden als Grundlagen beispielsweise für den Länderfinanzausgleich ohnehin von den Ländern benötigt. Durch den Wegfall der gesonderten Gewinnermittlung für die Zwecke der Gewerbesteuer wird eine erhebliche Verwaltungsvereinfachung erreicht. Für die steuerbefreiten Körperschaften kann die Ermittlung des Steuermessbetrages sowohl von der Finanzverwaltung als auch von der Gemeinde durchgeführt werden.

Ein- und Ausgabenverantwortung

Wer ein dezentrales föderalistisches System mit kommunaler Selbstverwaltung will – wie die Union dies zu Recht vertritt -, der muss diesem Grundansatz bei den Haushalten auf der Einnahme- und der Ausgabeseite Rechnung tragen. Dies bedingt eine Beeinflussungsmöglichkeit beider Positionen des Haushaltes neben einem Schutzmechanismus vor Übergriffen durch andere staatliche Ebenen. Bei der Einnahmeseite ist das System nur durch Steuern mit einem eigenen Hebesatzrecht bzw. der Bestimmung der Steuerhöhe möglich. Was im Rahmen der Reformkommission Soziale Marktwirtschaft im Verhältnis von Bund und Ländern für richtig gehalten wird, kann im Verhältnis zu den Kommunen nicht falsch sein. Deshalb gibt es auch einen materiellen Hintergrund für die formelle Regelung des Artikel 28 Abs. 2 Satz 3 GG. Ein föderales System muss sich auch bei der Haushaltsverantwortung widerspiegeln. Deshalb muss es auf allen Ebenen eine eigene Ein- und Ausgabenverantwortung geben. Aus diesem Grunde brauchen wir auch für die Kommunen ein quantitativ und qualitativ angemessenes Steuersystem, das dieser Verantwortung gerecht wird.

Deshalb hat die KPV Lösungen entwickelt und setzt sich für diese Gemeindewirtschaftsteuer als Weiterentwicklung der Gewerbesteuer nachdrücklich ein.