Zukunft der Kommunen – haben wir die Wahl?

Am 22. September wird sich entscheiden, ob es in Deutschland auch in Zukunft eine kommunalfreundliche Politik geben wird. Das Regierungsprogramm der CDU und CSU lässt jedenfalls hoffen. Im direkten Vergleich zu den anderen Parteien weist es die geringsten Risiken auf. KOPO zeigt die Ergebnisse.

CDU und CSU haben mit ihrem Regierungsprogramm 2013 – 2017 das mit Abstand kommunalfreundlichste Programm aller im Bundestag vertretenen Parteien vorgelegt. Neben einem ausführlichen Kapitel mit klaren Positionen zur Stärkung der Kommunen insgesamt, zu einer nachhaltigen und modernen Stadtentwicklung und zur Stärkung des ländlichen Raums weisen zahlreiche weitere Aspekte des Unions-Regierungsprogramms positive Nebenwirkungen für die kommunale Ebene auf – lediglich ein geringer Anteil birgt Risiken für die kommunale Ebene. Bei den Programmen der anderen im Bundestag vertretenen Parteien sieht dies anders aus. Vor allem bei Grünen und LINKEN bergen die programmatischen Ziele für die 18. Wahlperiode kommunales Gefahrenpotential. Dies hat eine Auswertung ergeben, die die Ziele und Vorhaben der Parteien auf ihre kommunalpolitischen Auswirkungen untersucht hat.

Ein Beitrag von Dominik Wehling, Referent
in derAG Kommunalpolitik der CDU/CSU
Fraktion im Deutschen Bundestag

Zur Methode der Auswertung

Dabei wurden die Wahlprogramme der im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien dahingehend ausgewertet, welche Aussagen mit unmittelbarem Kommunalbezug enthalten sind und welche Auswirkungen die in den einzelnen Programmen enthaltenen Aussagen und Vorhaben auf die kommunalpolitische Ebene entfalten können. Dabei werden sowohl direkte als auch indirekte Bezüge berücksichtigt, bei denen sich der Bezug aus einer Auswirkung auf andere Bereiche ergibt – z.B. belastet die Einführung einer Vermögensabgabe die wirtschaftliche Grundlage von Unternehmen mit Auswirkungen auf die Finanzgrundlagen von Kommunen.

Insgesamt wurden zehn Themenbereiche näher beleuchtet:

• Finanzen: Welche Auswirkungen ergeben sich hinsichtlich zu erwartender Mehreinnahmen, Minderausgaben oder Mehrausgaben bzw. Mindereinnahmen?

• Standort-Attraktivität: Inwieweit führen zu erwartende Auswirkungen zu einer Veränderung in Bezug auf die Attraktivität als Wohnstandort?

• Wirtschaftsstandort / Mittelstand / Arbeitsplätze: Inwieweit führen zu erwartende Auswirkungen zu einer Veränderung in Bezug auf die Attraktivität als Wirtschaftsstandort?

• Betreuung / Schule: Welche Auswirkungen und Folgen sind hinsichtlich des Betreuungsangebotes und der Schulstandorte zu erwarten?

• Infrastruktur: Inwieweit führen zu erwartende Auswirkungen zu Veränderungen bei der Infrastruktur in Kommunen?

• Breitbandausbau: Als Sonderfall der Infrastruktur werden die Ziele mit Auswirkungen hinsichtlich Breitbandausbau gesondert betrachtet.

• Kommunale Selbstverwaltung: Inwieweit tragen die zu erwartenden Auswirkungen zu einer Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung bei?

• Bürgerschaftliches Engagement / Ehrenamt: Wie wirken sich die in den Programmen niedergelegten Ziele und Vorhaben auf die Entwicklung der Grundlagen des bürgerschaftlichen Engagements / Ehrenamts aus?

• Migration / Integration: Wie wirken sich die in den Programmen niedergelegten Ziele und Vorhaben auf Migrationsbewegungen und Integrationsbestrebungen vor Ort aus?

• Stadtwerke: Inwieweit sind kommunale Unternehmen / Stadtwerke von Auswirkungen aus den Wahl- und Regierungsprogrammen betroffen?

Bei der Bewertung wird unterschieden zwischen positiven und negativen Auswirkungen. Positiv werden Ansätze gewertet, die in dem jeweiligen Themenbereich zu einer Verbesserung aus kommunaler Sicht beitragen. Negativ gewertet werden Ansätze, die zu einer Verschlechterung aus kommunaler Sicht beitragen können. Dabei können Aussagen / Vorhaben parallel positive Auswirkungen in einem und negative Auswirkungen in einem anderen Bereich entfalten. Solche Wechselwirkungen wurden entsprechend bei der Auswertung berücksichtigt. Neutrale Auswirkungen ergeben sich aus Aussagen mit Kommunalbezug, die keine direkten oder indirekten Auswirkungen entfalten oder wenn ein Vorhaben / eine Aussage in demselben Themenbereich sowohl positive als auch negative Auswirkungen (z.B. wenn Investitionen zwar zu steigenden Ausgaben aber gleichzeitig zu Einsparungen führen) entfalten kann.

Bereits zahlenmäßig großer Vorsprung der Unionsparteien

Bereits rein zahlenmäßig liegen die Unionsparteien vorn: Mit insgesamt 78 zu erwartenden Auswirkungen weisen CDU und CSU den größten kommunalpolitischen Bezug auf – die FDP kommt auf insgesamt 72 zu erwartende Auswirkungen. Die Oppositionsparteien SPD (66), Bündnis90/Grüne (69) und Die LINKE (68) weisen bei ihren Zielen und Vorhaben insgesamt weniger kommunalpolitische Bezüge auf.

Auch bei der Auswertung nach positiven und negativen Auswirkungen liegen die Unionsparteien deutlich vor der politischen Konkurrenz:

Das zeigt: CDU und CSU haben in ihren Planungen für die nächste Wahlperiode nicht nur ein besonderes Augenmerk auf die Kommunen gelegt – die Unionsparteien haben auch verstärkt darauf geachtet, dass Ziele in anderen Bereichen nicht zu Beeinträchtigung der kommunalen Arbeit führen.

Inhaltliche Unterschiede

Bei den positiven Auswirkungen ist im Großen und Ganzen parteiübergreifend weitgehend Übereinstimmung feststellbar. Einzelne Unterscheidungen fallen nicht so gravierend ins Gewicht. Deutlich wird, dass CDU und CSU in nahezu allen Themenbereichen vorn liegen, während die anderen Parteien untereinander eher geringe Abweichungen aufweisen.

Den entscheidenden Unterschied machen letztendlich die zu erwartenden negativen Auswirkungen aus. Hier sind die Unterschiede zwischen CDU/CSU auf der einen Seite und den weiteren Parteien auf der anderen Seite deutlicher. Auffallend ist, dass die Unionsparteien in mehreren Themenbereichen keine negativen Auswirkungen aufweisen, während vor allem die Opposition hier negativ punktet und damit deutlich an Boden verliert.

Die größten Differenzen bei den zu erwartenden Auswirkungen gibt es in folgenden Bereichen:

• Finanzen:

Bei CDU und CSU stehen 13 positiven Auswirkungen sechs negative Auswirkungen gegenüber: Höhere Ausgaben für Personal und Ausstattung drohen durch die Aufwertung der Arbeit in der Pflege, Betreuung und frühkindlichen Bildung auch in der Bezahlung, durch einen Ausbau der Sprachförderung in Kita und Schule, durch eine modernere Schulausstattung, durch den Ausbau der Ganztagsbetreuung (inkl. 24-Stunden-Kitas) und Ganztagsschulen sowie durch die Stärkung der Inklusion. Auch die Unterstützung der vielfältigen Jugendarbeit sowie die Erprobung des „Familientaktes“ dürfte kaum ohne weiteres finanzielles Engagement der Kommunen zu schaffen sein. Die geplante Abmilderung der kalten Progression dürfte zu Mindereinnahmen bei der Einkommenssteuer und damit auch zu geringeren Mittelzuweisungen an die Kommunen führen.

Insgesamt ist zu erwarten, dass den zusätzlichen Ausgaben / Mindereinnahmen jedoch entsprechende Einnahmeverbesserungen gegenübergestellt werden können, die sich aus den positiv gewerteten zu erwartenden Auswirkungen im Bereich Finanzen ergeben.

Bei der FDP stehen acht positiven Auswirkungen 5 negative Auswirkungen gegenüber: Die Abschaffung des Betreuungsgeldes kann die finanzielle Notwendigkeit zur Aufnahme einer Beschäftigung vergrößern und damit zu einer steigenden Nachfrage nach Betreuungsplätzen führen. Dies würde weitere Investitionen und Betriebskosten für die Kommunen nach sich ziehen. Höhere Ausgaben für Personal und Ausstattung drohen durch die Aufwertung der Arbeit in der Pflege, Betreuung und frühkindlichen Bildung auch in der Bezahlung, durch einen Ausbau der Sprachförderung in Kita und Schule, durch den Ausbau der Ganztagsbetreuung und Ganztagsschulen sowie durch den Ausbau der Inklusion. Auch die Weiterentwicklung der Partizipationsmöglichkeiten von Kindern und Jugendlichen als zentralem Bestandteil demokratischer Kultur wird nicht ohne kommunalen Verwaltungsmehraufwand und somit steigenden Kosten zu erreichen sein. Die geplante Abmilderung der kalten Progression, der schrittweise vollständige Abbau des Solidaritätszuschlags sowie die Anhebung der Kinderfreibeträge schrittweise auf Niveau der Erwachsenenfreibeträge dürften zu Mindereinnahmen bei der Einkommenssteuer und damit auch zu geringeren Mittelzuweisungen an die Kommunen führen.

Die SPD stellt sieben positiven Auswirkungen fünf Negative gegenüber: Der geplante Ausbau von Ganztagsschulen und Ganztags-Kitas wird zu höheren Investitionsausgaben und steigenden Betriebskosten für Kommunen führen. Auch der Ausbau der Sprachförderung sowie die qualitative Aufwertung der Kindertagespflege werden weitere Kosten für Kommunen nach sich ziehen. Gleiches gilt für die Weiterentwicklung von Familienzentren, die Stärkung und bedarfsgerechte Ausstattung der Jugendarbeit und die Ausstattung von Schülerinnen und Schülern mit mobilen Computern. Sofern hierfür keine Bundes- oder Landesmittel bereitgestellt werden (diese werden nicht explizit genannt), wären die Kommunen als Träger in der Verantwortung und müssten die Kosten somit übernehmen. Die Anwendung sozialer und ökologischer Kriterien im Vergaberecht mag unter anderen Gesichtspunkten durchaus positiv zu bewerten sein, kann aber für Kommunen zu Kostensteigerungen bei Investitionen führen, wenn entsprechende Standards auch entsprechend teurer sind.

Die Ziele der Grünen lassen bei acht positiven sechs negative Auswirkungen erwarten: Der geplante Ausbau von Ganztagsschulen und Ganztags-Kitas sowie der Ausbau der Inklusion werden zu höheren Investitionsausgaben und steigenden Betriebskosten für Kommunen führen. Auch die qualitative Aufwertung der Kindertagespflege sowie der Ausbau der frühen Hilfen und der Familienberatung, Eltern-Kind-Zentren als Unterstützungsstruktur für alle Eltern und frühzeitige Sprachkurse und die Stärkung der Schulsozialarbeit sowie die Weiterentwicklung der Sozialraumarbeit werden weitere Kosten für Kommunen nach sich ziehen. Die von den Grünen geforderte bundesweite Wohnungsnotfallstatistik führt zu höherem Verwaltungsaufwand und damit steigenden Kommunalkosten. Die Berücksichtigung nachhaltiger Kriterien im Vergaberecht mag unter anderen Gesichtspunkten durchaus positiv zu bewerten sein, kann aber für Kommunen zu Kostensteigerungen bei Investitionen führen, wenn entsprechende Standards auch entsprechend teurer sind. Die Anhebung der ALG-II-Regelsätze sowie die Integration des Bildungs- und Teilhabepakets in die Regelsätze für Kinder und Jugendliche führen ebenso zu höheren Sozialausgaben wie die Abschaffung des Dublin II-Abkommens im Asylrecht und die Anhebung der Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Die von den Grünen angestrebten Eurobonds wirken sich auch auf die Kommunen aus und erschweren diesen perspektivisch die Kreditaufnahme, so dass mit steigenden Refinanzierungskosten auf kommunaler Ebene zu rechnen sein wird.

Bei der LINKEN überwiegen im Bereich Finanzen die negativen Auswirkungen gegenüber den positiven im Verhältnis sieben zu sechs: Die Anhebung der ALG-II-Regelsätze sowie die Abschaffung des Dublin II-Abkommens im Asylrecht werden zu weiteren Sozialausgaben führen. Auch die Vorgabe, öffentliche Aufträge an die Einhaltung eines Mindestlohns zu knüpfen wird zu steigenden Ausgaben bei kommunalen Investitionen führen. Wenn die LINKEN im Gegenzug den gesetzlichen Ladenschluss stärker begrenzen wollen, dürfte dies evtl. zu sinkenden Steuereinnahmen der Kommunen führen. Die von den LINKEN geforderte Gehaltssteigerung vor allem im Bereich der sozialen Dienstleistungen des öffentlichen Dienstes werden die Personalkosten der Kommunen belasten. Im Gegenzug verhindert die Forderung nach einem Stopp beim Personalabbau im öffentlichen Dienst und bei öffentlichen Unternehmen eine Reduzierung der Personalkosten. Der Ausbau der Kinderbetreuung und der Ausbau öffentlicher sozialer Dienstleistungen und Infrastruktur wird ebenso zu höheren Investitions- und Unterhaltungsausgaben führen, wie flexible Öffnungszeiten in Betreuungseinrichtungen und die Anhebung der Betreuungsqualität. Das geforderte Recht auf Teilzeit mit Rückkehrgarantie auf Vollzeitarbeit und besonderem Kündigungsschutz bis zur Vollendung des 6. Lebensjahres eines Kindes kann zu geringerer Nachfrage der Betreuungseinrichtungen bei gleichbleibenden Betriebskosten führen. Die Forderung nach einer Senkung der ÖPNV-Preise mit perspektivischer Kostenfreiheit dürfte zu höheren kommunalen Zuweisungen an die Verkehrsbetriebe führen. Auch die Abschaffung der Gebühren für Kindertagesstätten dürfte sich negativ auf die Kommunalfinanzern auswirken. Selbst wenn dies seitens der Länder übernommen wird, muss zunächst davon ausgegangen werden, dass im gleichen Zuge andere Landeszuweisungen an Kommunen reduziert werden – denn letztendlich ist auch die Finanzkraft der Länder nicht unbegrenzt.

• Standortattraktivität:

CDU und CSU warten in diesem Themenbereich mit 14 positiven Auswirkungen auf – diesen stehen keine negativen Auswirkungen gegenüber.

Die FDP stellt zehn positiven zwei negative Auswirkungen gegenüber: Die von der FDP geforderte Verbesserung der Hinterlandanbindung der Überseehäfen ist aus wirtschaftspolitischer Sicht sicherlich unstrittig und zu begrüßen – führt bei den betroffenen Kommunen, die von verkehrlichen Ausbau-Maßnahmen betroffen sein werden, aber auch zu einer Absenkung der Standort-Attraktivität. Auch die Ablehnung stärkerer staatlicher Eingriffe in Preisbildung bei Neuvermietung trägt nicht zwangsläufig dazu bei, mittels niedriger Mieten die Wohnort-Attraktivität zu steigern.

Die Ziele von Bündnis90/Grüne lassen bei zwölf positiven eine negative Auswirkung in diesem Themenbereich erwarten: Nach den Vorstellungen der Grünen sollen bei Unterauslastung von Wasser- und Abwassernetzen auch Ausnahmen beim Anschluss- und Benutzungszwang für abgelegene Wohneinheiten möglich werden. Dies führt bei den verbleibenden Nutzern zu steigenden Kosten über Wasser- und Abwassergebühren. Als Wohnort wird solch eine Kommune damit nicht wirklich attraktiver.

Auch die LINKE weist in diesem Bereich bei zwölf positiven eine negative Auswirkung aus: Die LINKEN lehnen einen Versandhandel mit verschreibungspflichtigen Medikamenten ab. Dies dürfte vor dem Hintergrund eines zu erwartenden Apothekensterbens vor allem im ländlichen Raum zu einer Reduzierung der Standort-Attraktivität führen. Wer möchte in eine Gegend ziehen, in der er nur bedingt und ggf. nur mit größerem Aufwand Medikamente bekommen kann?

• Wirtschaftsstandort / Mittelstand / Arbeitsplätze:

Die Forderungen von CDU und CSU lassen sieben positive Auswirkungen auf diesen Themenbereich erwarten – diesen stehen keine negativen Auswirkungen gegenüber. Auch die FDP schneidet hier mit acht positiven und keinen negativen Auswirkungen sehr gut ab.

Bei der SPD stehen sieben positiven Auswirkungen zwei negative gegenüber: Die Anwendung sozialer und ökologischer Kriterien bei öffentlichen Investitionen kann auch negative Auswirkungen auf den Wirtschaftsstandort haben, sofern Anbieter vor Ort, die entsprechende Standards ggf. nicht erfüllen können, nicht mehr von kommunalen Aufträgen profitieren. Auch die Steuerpläne hinsichtlich einer Vermögenssteuer gefährden die Wirtschaftskraft vor allem kleiner und mittelständischer Unternehmen und damit den wirtschaftlichen Rückhalt in den Kommunen vor allem im ländlichen Raum.

Die Grünen stellen vier positiven drei negative Auswirkungen gegenüber: Die Vermögensabgabe zur Tilgung von Altschulden mag zwar auch den Kommunen zugutekommen – allerdings gefährdet sie die Finanzkraft vor allem kleiner und mittelständischer Unternehmen und damit den wirtschaftlichen Rückhalt in den Kommunen vor allem im ländlichen Raum. Die beabsichtigte Abkehr von den Kriterien der „Zusätzlichkeit“ und der „Wettbewerbsneutralität“ bei dem angestrebten sozialen Arbeitsmarkt kann zu einem Rückgang kommunaler Aufträge an Unternehmen führen. Nach den Vorstellungen der Grünen sollen bei Unterauslastung von Wasser- und Abwassernetzen auch Ausnahmen beim Anschluss- und Benutzungszwang für abgelegene Wohneinheiten möglich werden. Dies führt bei den verbleibenden Nutzern zu steigenden Kosten über Wasser- und Abwassergebühren und damit zu einer höheren Belastung für Unternehmen.

Die LINKE stellt sechs positiven drei negative Auswirkungen gegenüber: Die strikte Berücksichtigung eines Mindestlohns kann auch negative Auswirkungen auf den Wirtschaftsstandort haben, sofern Anbieter vor Ort, die entsprechende Standards ggf. nicht erfüllen können, nicht mehr von kommunalen Aufträgen profitieren. Auch die Steuerpläne hinsichtlich Erbschaftssteuer und Unternehmensbesteuerung gefährden die Wirtschaftskraft vor allem kleiner und mittelständischer Unternehmen und damit den wirtschaftlichen Rückhalt in den Kommunen vor allem im ländlichen Raum.

• Kommunale Selbstverwaltung:

Die Ziele und Forderungen von CDU/CSU und FDP lassen bei sechs (CDU/CSU) bzw. drei (FDP) positiven Auswirkungen keine negativen Folgen für die kommunale Selbstverwaltung erwarten.

Während die SPD bei vier positiven eine negative Auswirkung erwarten lässt, liegt das Verhältnis bei Bündnis90/Grüne bei drei zu zwei und bei der LINKEN bei zwei zu eins. Alle drei Oppositionsparteien fordern die Aufhebung des Kooperationsverbotes. Dies kann zwar zu steigenden Kommunaleinnahmen führen, dem Bund aber auch ermöglichen, inhaltlich in entsprechend (mit-)finanzierte Kommunalprojekte einzugreifen. Zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung trägt dies sicherlich nicht bei.

Zusätzlich fordern die Grünen eine gesetzliche Frauen-Quote bei Kommunalwahlen und greifen so in eine wesentliche Entscheidungshoheit der Parteien auf kommunaler Ebene und damit in ein wesentliches Element kommunaler Selbstverwaltung ein. Kommunalpolitik lässt sich nicht staatlich verordnen – jede Partei ist frei in der Entscheidung über die Zusammensetzung der Wahllisten. Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung schließt ein staatliches Hineinreden in die Aufstellung der Wahllisten aus.

Fazit

Von besonderer Bedeutung sind bei der programmatischen Auswertung die Themenbereiche Finanzen, Standort-Attraktivität, Wirtschaftsstandort / Mittelstand / Arbeitsplätze und kommunale Selbstverwaltung. Hier liegen CDU und CSU mit ihrem Regierungsprogramm deutlich vor allen anderen Parteien. Abgesehen von leichten Eintrübungen bei den Kommunalfinanzen schneiden die Unionsparteien in diesen für Kommunen besonders relevanten Themenbereichen ohne negative Auswirkungen am besten von allen analysierten Parteien ab. Inhaltlich können die Kommunen von Bündnis90/Grüne und Die LINKE nicht allzu viel erwarten. Vor allem die negativen Auswirkungen in den Bereichen Finanzen, Wirtschaftsstandort / Mittelstand / Arbeitsplätze und kommunale Selbstverwaltung stellen aus Sicht der Kommunen keine günstige Prognose dar.

Im Gegensatz zu allen anderen Parteien überwiegen bei der LINKEN die zu erwartenden negativen Auswirkungen auf die Kommunalfinanzen die zu erwartenden positiven Auswirkungen. Damit wäre das Herausragende an diesem Programm aus kommunaler Sicht bereits genannt. Die zu erwartenden negativen Auswirkungen führen das Risiko weiterer Belastungen der Kommunen nicht nur im finanziellen Bereich deutlich vor Augen. Auch auf diesem Weg ist eine Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung nicht zu erreichen.

Die zu erwartenden negativen Auswirkungen des Bundestagswahlprogramms von Bündnis90/Grüne führen das Risiko weiterer Belastungen und Gängelung der Kommunen deutlich vor Augen. Eine Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung ist auf diesem Weg nicht zu erreichen.

Das Regierungsprogramm der SPD leidet hinsichtlich der Auswirkungen auf die kommunale Ebene an einigen Stellen unter ideologisch motivierten Ansätzen in nicht unmittelbar kommunalrelevanten Bereichen, die sich letztendlich aber in indirekten negativen Auswirkungen widerspiegeln. Ein wenig mehr Pragmatismus an der einen oder anderen Stelle ließe das Programm aus kommunaler Sicht in einem besseren Licht erscheinen.

Die FDP knüpft in weiten Teilen an die erfolgreiche kommunalfreundliche Arbeit der 17. Wahlperiode an. Im Gegensatz zur Union führt sie diese jedoch nicht mit letzter Konsequenz weiter.

CDU und CSU legen sowohl vom Umfang als auch vom Inhalt her das kommunalfreundlichste Programm vor. In allen in die Analyse einbezogenen Themenbereichen überwiegen die zu erwartenden positiven Auswirkungen. Die Unionsparteien machen deutlich, dass sie die bisherige kommunalfreundliche Politik in der 18. Wahlperiode fortsetzen werden.